“ASSUNTO: Representação – suposta elaboração (projetos de leis) e aprovação de leis inconstitucionais e em desacordo com a Lei Complementar n. 101/2000 (LRF) UNIDADE: Município de Espigão do Oeste
REPRESENTANTES: Claudevon Martins Alves, Procurador da Câmara Municipal, CPF 663.135.892-20; Alessandra Comar Nunes, Procuradora do Instituto de Previdência Municipal (IPRAM), CPF 854.158.391-00; Kleber Freitas Pedrosa Alcântara, Procurador do Município, CPF 656.450.652-04.
RESPONSÁVEL: Nilton Caetano de Souza, Chefe do Poder Executivo, CPF 090.556.652-15
RELATOR: Conselheiro PAULO CURI NETO DM-GCPCN 0193/2018 Cuidam os autos de Representação (ID 628858) formulada pelos advogados públicos de Espigão do Oeste, Claudevon Martins Alves, Procurador da Câmara de Vereadores, Alessandra Comar Nunes, Procuradora do Instituto de Previdência Municipal (IPRAM), e Kleber Freitas Pedrosa Alcântara, Procurador do Município, a qual noticia, como possíveis irregularidades, perpetradas por meio da edição das leis municipais de n. 2068/2018 e 2069/2018, as seguintes ações: a) a legalização da situação de servidores em desvio de função, com a autorização de sua transposição para cargos efetivos distintos dos cargos originalmente ocupados; b) a redução da carga horária semanal de servidores médicos sem a proporcional diminuição remuneratória; e c) a criação de órgão público e de cargos comissionados sem o atendimento aos requisitos constantes da Constituição Federal e da Lei de responsabilidade Fiscal, no tocante às despesas obrigatórias de caráter continuado.
Em seu arrazoado, asseveram os representantes que o processo legislativo dessas normas legais – ambas de iniciativa do Chefe do Poder Executivo Municipal, senhor Nilton Caetano de Souza – foi permeado de vícios, com a inserção, no caso do Projeto de Lei n. 33/2018 (que originou a Lei Municipal n. 2069/2018), de dispositivos sem pertinência com o objeto do diploma legal em comento, bem assim com o não envio dos referidos projetos de lei à procuradoria jurídica da Câmara dos Vereadores, para fins emissão de parecer técnico quanto à sua legalidade. No mesmo passo, arguem os representantes que, malgrado a emissão sponte propria de pareceres contrários, de sua parte, tais projetos de lei foram aprovados, destacando ainda que a implementação dessas medidas tem o potencial para incrementar indevidamente o gasto público, o que destoa da condição em que se encontra o Município de Espigão do Oeste, que foi recentemente advertido com um Termo de Alerta emitido pelo Tribunal de Contas por ter o Poder Executivo ultrapassado o limite prudencial de gastos com pessoal, no 2.º semestre de 2017 (publicado no Diário Oficial, em 05/04/2018, fl. 204). Em vista disso, considerando tratarem-se de leis de efeitos concretos, com possíveis reflexos previdenciários, a exordial propugnou pela concessão de tutela antecipatória inibitória, inaldita altera parte, para: [...] a) Determinar que o Município de Espigão d´Oeste se abstenha de praticar quaisquer atos decorrentes da aplicação das Leis Municipais n°s. 2069/2018 e 2068/2018, in totum, por direta afronta a mecanismos e princípios esposados pela Lei de Responsabilidade Fiscal, enquanto não for resolvido definitivamente o assunto por essa Corte de Contas. b) Requisitar em caráter de urgência documentos idôneos a demonstrar quais serão os servidores contemplados com a mudança de cargos em desvios de função (identificação e qualificação completa); c) Requisitar em caráter de urgência documentos idôneos a demonstrar o quantitativo de servidores desviados de função no Município; Esta Relatoria, contudo, julgando não haver fundadas razões para a apreciação do pedido de tutela sem a oitiva do gestor, determinou a audiência do senhor Nilton Caetano de Souza, no prazo regimental de cinco dias úteis, nos termos da Decisão Monocrática n. 0137/2018 (ID=630374). Notificado (ID=630732), o senhor Nilton Caetano, em petitório igualmente subscrito pela senhora Jackeline Coelho da Rocha, Procuradora-Geral do Município de Espigão do Oeste, apresentou tempestivamente sua manifestação acerca das alegações contidas na peça vestibular, bem como juntou documentos (ID=632871).
Pugnando pela ausência das irregularidades suscitadas, pleiteou o indeferimento do pedido de tutela provisória formulado, bem como a improcedência dos demais pedidos constantes da representação. É o relatório. Preliminarmente, reputo presentes os requisitos de admissibilidade desta Representação, uma vez demonstrado o interesse e a legitimidade dos representantes, os quais, na condição de advogados públicos, a par de suas atribuições de representação do ente federativo e de consultoria aos poderes e órgãos estatais, detêm o mister de zelar pela juridicidade dos atos do poder público, atuando preventivamente, em verdadeiro exercício de controle interno, de modo a evitar o cometimento de ilegalidades ou irregularidades. Enquanto autoridades públicas, ao demais, a Lei Orgânica desta Corte lhes confere a legitimidade para representar ao Tribunal de Contas para apuração de atos e fatos administrativos de responsabilidade de agentes sujeitos à sua jurisdição. Assim é que, atendidos os critérios constantes do art. 52-A, inciso VI e § 1.º, da Lei Complementar Estadual n. 154/96, c/c. o art. 80, caput, e art. 82-A, inciso VI e § 1.º, do Regimento Interno do TCE/RO, deve esta Representação ser conhecida e regularmente processada. Desta feita, passo a examinar, em sede de cognição sumária, o pedido de antecipação de tutela formulado pelos representantes, nos termos do artigo 3.º-A da Lei Orgânica, c/c. o art. 108-A do RITCERO. Do quanto consta da peça inaugural, pois, em cotejo com a manifestação do Prefeito Municipal, cumpre perquirir a plausibilidade jurídica dos apontamentos ofertados, relativamente a cada uma das três irregularidades afirmadas, de modo a aferir a existência de fundamentos suficientes à concessão da tutela. Da suposta legalização das situações concretas de desvio de função Desta feita, no concernente à aludida autorização para que servidores em desvio de função sejam transpostos para cargos diferentes de seus cargos de origem, colacionando a redação do art. 9.º da Lei Municipal n. 2069/2018, que abrigou a norma permissiva, os representantes juntaram aos autos uma tabela com aproximadamente quarenta servidores que seriam beneficiados com a medida (fls. 57/58 do ID=628858): Diante disso, os representantes sustentaram, então:
a) a ausência de interesse público na propositura e aprovação do mencionado dispositivo legal;
b) a violação à exigência constitucional de investidura em cargo público efetivo mediante concurso público;
c) a modificação do projeto original, reduzindo de vinte para quinze anos o período em desvio de função para o perfazimento do direito;
d) a mudança entre cargos com atribuições absolutamente distintas e mesmo para cargos inexistentes – a exemplo de uma servidora ocupante do cargo de Professor, que seria guindada ao cargo de Assessor Jurídico;
e) a ausência de planejamento subsidiando a proposta, com o fito de resolver, efetivamente, o conhecido e difuso problema de desvio de função na Administração municipal;
f) a disparidade com o preceituado no art. 219 do Estatuto dos Servidores Municipais de Espigão do Oeste, que determina o retorno dos servidores às suas lotações de origem no prazo máximo de quatro anos a partir de sua publicação; e
g) a ausência de previsão quanto aos demais casos de desvio de função por tempo inferior aos ditos quinze anos. Assim dizendo, os representantes destacaram não haver direito adquirido ao cargo público ocupado em desvio de função, bem como o inevitável reflexo no cálculo atuarial dos benefícios previdenciários decorrente da incorporação de quaisquer parcelas remuneratórias, vindo a agravar a irregularidade ora divisada.
A seu turno, o Prefeito Municipal argumentou, primeiramente, não se tratar o caso em testilha de transposição, ou mesmo de transformação de cargos públicos, não havendo, em razão disso, violação à exigência de investidura de cargo público efetivo mediante concurso público. Destacou, portanto, que os servidores alcançados pelo dispositivo em comento permaneceriam em seus cargos de origem, os quais não sofreriam qualquer mudança em suas atribuições, ou mesmo em seus respetivos vencimentos. Asseverou, igualmente, que o Estatuto dos Servidores daquela municipalidade também prevê a possibilidade de incorporação da parcela remuneratória correspondente ao exercício de função ou cargo comissionado, a título de vantagem pessoal, no mesmo percentual total e após o decurso do mesmo período de quinze anos – caso fossem dispensados sem justo motivo –, sendo esta a razão da redução do prazo anteriormente previsto para a implementação do direito, na redação original do projeto de lei.
Em vista disso, o gestor público defendeu que, em tese, os servidores alcançados pelo art. 9.º sub examine já teriam direito à incorporação das vantagens pessoais, se por ventura fossem destituídos injustificadamente das funções que ora desempenham, já contribuindo para o Instituto de Previdência inclusive sobre essas gratificações, de maneira que o reconhecimento desse direito não implicaria, materialmente, em qualquer aumento de despesa – o que, por sua vez, tornar-se-ia inevitável com o eventual retorno às suas atribuições originárias. Na sequência, o Prefeito Municipal objetou que o universo dos servidores efetivamente abrangidos pela hipótese normativa em questão seria de apenas dezessete agentes públicos, dos quais quatorze estariam desempenhando atribuições de classes iguais ou similares ao seu cargo de origem; e que todos os cargos – incluindo-se os daqueles servidores exercendo a função de Fi scal Municipal – permitiriam uma ampliação Por derradeiro, quanto a esse ponto, ressaltou a eficácia, em termos práticos, da solução adotada com referida norma para enfrentar situação existente há anos, seja pela ausência de aumento de despesas, seja pela constatação de que os mencionados servidores já estariam integrados à sua realidade de trabalho, exercendo suas atribuições com maior eficiência do que novos servidores que por ventura fossem designados para as funções ora em desvio. Com isso, em sua visão, seria mais adequadamente atendido o interesse público.
Pois bem. Por sua relevância, vale transcrever, ipsis litteris, o repisado art. 9.º da Lei Municipal n. 2069/2018, para a devida compreensão da controvérsia, ainda que em cognição não exauriente: Art. 9º. Os servidores públicos de carreira de caráter efetivo que estiverem em desvio de função há mais de 15 (quinze anos), poderão optar por permanecer no cargo da função desviada e terão direito a receber o mesmo valor da remuneração paga aos ocupantes do cargo efetivo equiparado. Parágrafo único - Para os efeitos previstos no "caput" deste artigo não serão computados tempos de exercício em funções diferentes. De pronto, percebe-se que a redação do preceito transcrito é truncada, em especial nos trechos em que afirma que os aludidos servidores em desvio de função há mais de quinze anos poderão “optar por permanecer no cargo da função desviada”, em vista do que terão direito a receber “o mesmo valor da remuneração paga aos ocupantes do cargo efetivo equiparado”. & Eacute; dizer, em sua literalidade, o preceito em comento, induz o entendimento enviesado de que os ditos servidores estão ocupando os cargos da função desviada, ou seja, os cargos aos quais estão legalmente atribuídas as funções que exercem em desvio (diferentes dos seus cargos de origem), ou, ao menos, cargos a eles equiparados; e, em função desse esdrúxulo provimento por mais de quinze anos, poderiam optar por permanecer nessa situação, fazendo jus à remuneração dos cargos a eles equiparados, ou seja, à remuneração paga aos servidores que ocupam os cargos legítimos.
Do que se vê, pois, o próprio uso do termo “transposição” pelos representantes, em sua peça, aparenta advir dessa interpretação de um texto que enuncia uma possibilidade de permanência em cargo efetivo “equip arado” ao cargo legalmente previsto e constitucionalmente provido, apontando com isso para uma mudança de cargo indevida, ferindo o regramento constitucional que somente franqueia a investidura em cargo público efetivo por meio de aprovação prévia em concurso público de provas, ou de provas e títulos, de acordo com a natureza e complexidade do cargo, nos termos do art. 37, inciso II da Carta Política. Com efeito, a partir do ordenamento constitucional instaurado em 1988, em maior prestígio à meritocracia, à isonomia e à impessoalidade, as formas de preenchimento inicial dos cargos e dos empregos públicos, ou seja, as formas de provimento originário (ressalvados os de livre nomeação e exoneração) passaram a ter esse canal único e incontornável do concurso público, não se restringindo só à primeira investi dura do agente, momento em que este estabelecia seu primeiro vínculo com a Administração, como antes definia o art. 97, § 1.º da CF/67, com redação dada pela EC n. 01, de 17/10/1969. Em virtude disso, não se admitem, desde então, as formas de provimento derivado que façam migrar o servidor de um cargo para outro, com atribuições distintas e maior grau de responsabilidade – a exigir, por óbvio, maior qualificação profissional – sem que estejam tais cargos atrelados em uma mesma carreira, e sem que pertençam ao mesmo quadro administrativo, apartando-se, assim, de uma legítima progressão funcional, na qual o ingresso em carreira se dá por concurso, no cargo inicial, e o desempenho do servidor permite galgar os demais postos em sequência. Por este motivo, antigos institutos que franqueavam essas alterações, tais como o a cesso, a ascensão, a transformação, a transferência e a transposição, foram abolidos.
Exemplificativamente, na Lei n. 8.112/90, promulgada já na vigência da CF/88, as formas de provimento denominadas “ascensão” e “transferência” foram declaradas inconstitucionais pelo Supremo Tribunal Federal, e os incisos III e IV do art. 8.º daquele diploma foram posteriormente revogados pela Lei n. 9.527, de 10/12/1997. A esse respeito, a jurisprudência da Corte Suprema é remansosa (precedentes: MS 22148-8/160, ADI 231, ADI 245, ADI 837), tendo-se consolidado com a edição da Súmula n. 685 do STF, recentemente convertida na Súmula Vinculante n. 43, a 08/04/2015: “É inconstitucional toda modalidade de provimento que propicie ao servidor investir-se, sem prévia aprovação em concurso público destinado ao seu provimento, em cargo que não integra a carreira na qual anteriormente investido”.
De outra feita, a se tomar as explicações do Prefeito acerca do caso em tela, estaríamos diante de uma atecnia legislativa, apenas, porquanto o dispositivo legal em comento, embora mencione “cargo”, queira se referir tão somente à função em desvio, e à implementação do direito à incorporação da correspondente verba remuneratória, pelo servidor que exerça a função exógena ao plexo de suas atribuições legais por mais de quinze anos. Uma interpretação sistemática decerto aponta para esse sentido, ao se confrontar o referido art. 9.º da lei municipal com o art. 66 do supracitado Estatuto dos Servidores do Município de Espigão do Oeste (Lei Municipal n. 1946/2016), que o responsável reproduz em suas razões de justificativa: Art. 66. Ao servidor do quadro efetivo do Município de Espigão do Oeste investido em função de confiança ou cargo em comissão, fica assegurada à estabilidade financeira tendo direito à percepção da vantagem pecuniária correspondente ao valor da função de confiança ou do cargo em comissão que ocupava, nos poderes Executivo e Legislativo, Autarquias ou Fundações do Município de Espigão do Oeste-RO, quando sem justo motivo for dispensado, nos seguintes índices: I – omissis II – omissis III – omissis IV – omissis V – omissis VI – 100% para quinze anos de efetivo exercício. § 1º Quando o servidor atingir o direito a incorporação o valor da função ou cargo em comissão incorporará a sua remuneração a t&iac ute;tulo de vantagem pessoal; e, no caso de nomeação em outra função ou cargo comissionado terá direito a receber o valor da nova função ou cargo nomeado. [...] § 6º A incorporação que trata este artigo será de contribuição obrigatória ao instituto de previdência e será considerada como vencimento básico do servidor para efeito de todos os benefícios previdenciários, vantagens e concessões que recaiam sobre o vencimento básico. § 7º Os servidores que receberam gratificações em desvio de função e tiveram direito a incorporação prevista no caput deste artigo deverão optar entre a gratificação incorporada ou a inerente ao seu cargo ficando vedada a percepção de incorporação de função percebida em desvio de funç& atilde;o com gratificação inerente ao cargo efetivo. § 8º Os servidores que recebem gratificações de funções correlatas aos seus cargos na forma de nomeação demissível, que foram transformadas em gratificações inerentes aos cargos, não terão direito a incorporar as gratificações que recebiam anteriormente de forma nomeada, ficando, exclusivamente, com direito à gratificação inerente ao seu cargo. É importante observar, porém, que o aludido artigo trata de hipóteses de incorporação, pelo servidor efetivo, de gratificação correspondente a função de confiança ou cargo em comissão, no que se distancia, em muito, do exercício de funções próprias de cargos efetivos. Ressalta-se, nesse comenos, o disposto nos parágrafos 7º e 8º, os quais teriam o mesmo propósito do art. 9.º da Lei Municipal n. 2069/2018, conforme esse viés interpretativo, de preservar a “estabilidade financeira” do servidor, quer com a incorporação da contrapartida remuneratória pela função em desvio, quer com a incorporação da verba correspondente à “função correlata” (posteriormente transformada em função inerente ao cargo efetivo – ou seja, como transformação do cargo), ainda que impondo limites à cumulação com outras gratificações equivalentes. Mencionada estabilidade financeira, contudo, no que toca o exercício de função própria de cargo efetivo, em manifesto desvio, aparenta, à primeira vista, contrariedade ao ordenamento jurídico, ainda que não se trate, concretamente, de mudança indevida de cargo público. Ora, se a criação de um cargo público, como unidade de atribuições, serve justamente para garantir a correspondência entre os requisitos de qualificação profissional necessários e o efetivo desempenho dessas atribuições pelo agente deles detentor, a partir de uma investidura resultante de um processo isonômico, impessoal e público de seleção, o desvio de função, por si só, implica em desconformidade com esses parâmetros, não se podendo advir de semelhante situação fática ilegal qualquer direito – ressalvado o percebimento (presumidamente já ocorrido) da contrapartida remuneratória pelo serviço prestado em desvio, para se evitar o enriquecimento ilícito da Administração. Em outras palavras, se não existe direito adquirido a regime jurídi co, muito menos se há de reconhecer direito adquirido à permanência de situação ilegal. E a chamada estabilidade financeira, constante dessa legislação municipal, não equivale, por sua vez, à irredutibilidade de vencimentos (art. 37, inciso XV, da CF/88), enquanto direito do servidor público reconhecido pelo Supremo Tribunal Federal no sentido do valor nominal de sua remuneração total, porquanto o que se protege não é a consolidação do percebimento de uma verba adicional, auferida por exercício transitório de atividade – especialmente em se tratando de um exercício indevido –, mas a manutenção do mesmo rendimento auferido pelo servidor em virtude do exercício de suas atribuições legítimas, em face de alteração legal que venha modificar a composição da remunera&cced il;ão de seu cargo. Confiram-se os seguintes julgados (destacou-se): EMENTA: AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. SERVIDOR PÚBLICO. TRANSPOSIÇÃO DE REGIME CELETISTA PARA ESTATUTÁRIO. INEXISTÊNCIA DE DIREITO ADQUIRIDO A REGIME JURÍDICO. NECESSIDADE DE OBSERVÂNCIA DO PRINCÍPIO CONSTITUCIONAL DA IRREDUTIBILIDADE DE VENCIMENTOS. DECRETO Nº 20.910/1932. AUSÊNCIA DE QUESTÃO CONSTITUCIONAL. PRECEDENTES. O Supremo Tribunal Federal, após reconhecer a repercussão geral da matéria no RE 563.965-RG, Rel.ª Min.ª Cármen Lúcia, reafirmou sua jurisprudência de que não há direito adquirido à regime jurídico e assegurou, por outro lado, a irredutibilidade de vencimentos. Entendimento aplicável ao caso dos autos. Precedentes. A jurisprudência desta Corte orienta-se no sentido de que a discussão acerca do prazo prescricional aplicado à Fazenda Pública pautado no Decreto nº 20.910/1932 se restringe ao âmbito infraconstitucional. Precedentes. Agravo regimental a que se nega provimento. (RE 245154 AgR, Relator(a): Min. ROBERTO BARROSO, Primeira Turma, julgado em 10/02/2015, ACÓRDÃO ELETRÔNICO DJe-043 DIVULG 05-03-2015 PUBLIC 06-03-2015) RECURSO EXTRAORDINÁRIO – SERVIDOR PÚBLICO ESTATUTÁRIO – INALTERABILIDADE DO REGIME JURÍDICO – DIREITO ADQUIRIDO – INEXISTÊNCIA – REMUNERAÇÃO – PRESERVAÇÃO DO MONTANTE GLOBAL – AUSÊNCIA DE OFENSA À IRREDUTIBILIDADE DE VENCIMENTOS – RECURSO IMPROVIDO. - Não há direito adquirido do servidor público estatutário à inalterabilidade do regime jurídico pertinente à composição dos vencimentos, desde que a eventual modifica&cced il;ão introduzida por ato legislativo superveniente preserve o montante global da remuneração, e, em consequência, não provoque decesso de caráter pecuniário. Precedentes. (STF - RE: 756049 BA, Relator: Min. CELSO DE MELLO, Data de Julgamento: 22/10/2013, Segunda Turma, Data de Publicação: ACÓRDÃO ELETRÔNICO DJe-241 DIVULG 06-12-2013 PUBLIC 09-12-2013) Não obstante, na medida em que a apreciação da constitucionalidade de leis e atos do poder público se restringe, no âmbito desta Corte especializada, ao desdobrar in concreto de suas competências institucionais, faz-se preciso conferir as listas de servidores em desvio de função apresentadas pelos representantes e pelo responsável, juntamente com as tabelas de cargos efetivos e de funções gratificadas constantes do quadro funcional do Poder Executivo de Espigão do O este, de modo a aquilatar o mencionado desvio, bem como dimensionar quais providências são imperativas para a sua imediata regularização. Deste modo, confrontando-se as duas listas acima reproduzidas, tem-se, de plano, que a lista trazida aos autos pelo Prefeito especifica os casos de servidores em desvio de função por mais de quinze anos, reduzindo o universo anteriormente descortinado pelos representantes, a esse respeito. Logo, seriam esses dezessete os servidores que poderiam ser beneficiados com a aplicação do art. 9.º da Lei Municipal n. 2069/2018, supratranscrito. O entendimento expresso pelo responsável em sua manifestação é no sentido de que “Àqueles [sic] que não se enquadrarem na hipótese prevista no art. 9° da Lei Municipal nº 2.069/2018 deverão, sem exceção, retornar aos seus cargos de origem, conforme Decreto Municipal nº 3798, de 19 de junho de 2018, em anexo” (fl. 11 do ID=632871). Com isso, em que pese ressaltar a necessidade de se promover o retorno dos servidores às suas atribuições originárias, aparenta sustentar a manutenção do desvio de função para aqueles que já a exerçam por mais de quinze anos – ou, na redação do art. 9.º da lei retromencionada, defende a possibilidade de o servidor nesta condição “optar por permanecer no cargo da função desviada”. O responsável pondera, nesse ponto, que a solução encontrada com a edição do referido art. 9.º seria a menos gravosa à continuidade do serviço público, atendendo aos princípios da finalidade e da eficiência, tendo em vista que os servidores permaneceriam exercendo as atribuições atuais (em desvio), bem i ntegrados à realidade de trabalho e com a excelência adquirida pela prática diária, superando, até, novos servidores que viessem a delas se incumbir. No mesmo passo, argui que a manutenção do status quo seria a solução menos onerosa, por não implicar incorporação de uma gratificação a ser percebida por função que não mais exerceriam, caso retornassem aos cargos de origem, nem causaria impacto previdenciário, por já recolherem os servidores ao Instituto de Previdência o percentual incidente sobre a referida verba, não havendo assim aumento de despesa de qualquer ordem com semelhante medida. Todavia, malgrado essas considerações feitas pelo Prefeito, e sem descurar que os princípios da finalidade e da eficiência – supostamente atendidos com a dita solução prática – hão de ser harmonizados com os princípios da legalidade e da legitimidade, o argumento de que o retorno às funções de origem implicaria necessário aumento de despesa falece ante o já debulhado parágrafo 7.º do art. 66 do Estatuto dos Servidores de Espigão do Oeste, que, para além de sua inconstitucionalidade, justamente veda a percepção cumulada dessa gratificação incorporada com a gratificação do cargo efetivo. Demais disso, o art. 1.º do citado Decreto n. 3798, de 19 de junho de 2018 (fl. 32 do ID=632871) determina o retorno dos servidores públicos municipais aos seus respectivos cargos de origem, no prazo de dez dias, passando a cumprir as funções a eles inerentes, sem excepcionar qualquer deles, ao passo que o parágrafo único do mesmo dispositivo, sem qualquer menção à Lei n. 2069/2018, trata apenas do alu dido “direito à estabilidade econômica”, condicionando a incorporação de vantagens aos termos do art. 141, inciso XXIII, da Lei Orgânica Municipal e ao citado art. 66 do Estatuto dos Servidores, por meio de processo administrativo. Destarte, ao menos nos lindes do ato administrativo em comento, tem-se como já adotada uma primeira providência a fim de sanar a irregularidade, dependendo ainda de uma comprovação de que houve, ao término do prazo previsto, o efetivo retorno dos servidores às suas funções originárias, e sem qualquer exceção. Por evidente, a retificação das situações em desvio, conquanto impositiva, não apaga as dificuldades de cunho material existentes no funcionamento da máquina pública municipal, as quais conferem relevância às observações do responsável, na co ndição de primeiro mandatário e gestor. Forçoso é reconhecer que essa irregularidade no exercício funcional do Poder Executivo de Espigão do Oeste é manifestamente estrutural, e decorre da sedimentação de diversos atos indevidos – muitos dos quais cometidos, é de se supor, no intento de garantir a continuidade da prestação do serviço público, partindo de um ambiente de notória insuficiência de meios. E referida falha estrutural, não sendo fruto exclusivo de decisões hodiernas, vem se arrastando por sucessivas gestões, como reconhecem os próprios representantes. A gravidade dos desvios em testilha é, inclusive, obtemperada pela constatação, prima facie, de que os cargos apresentam alguma proximidade entre si, como indicado, aliás, pelo Prefeito. Veja-se, a propósito, a abertura de um cargo co mo o de “auxiliar de serviços diversos”, ocupado por muitos dos servidores apontados nas listas coligidas aos autos, o que não o torna distinto, a julgar pelo nome, de um “auxiliar de serviços gerais” ou de um “auxiliar de copa e cozinha”, nem frontalmente incompatível com as atribuições de um “gari”, ou de um “vigia”, ou de um “recepcionista” – no limite, talvez, tampouco com as de um “motorista” –, na medida em que para o desempenho das respectivas atividades se possa divisar o mesmo grau de responsabilidade, e possivelmente seja exigido o mesmo nível de qualificação, acarretando, consequentemente, o mesmo padrão remuneratório conferido a esses agentes públicos. Salvas as proporções, talvez o mesmo se possa dizer a respeito dos motoristas e dos operadores de máquinas. A lei m unicipal que organiza a estrutura administrativa e delineia o quadro funcional do Poder Executivo de Espigão do Oeste apresenta, neste particular, diversas impropriedades, e mesmo flagrantes contradições, a exemplo da previsão dos supracitados cargos de “gari” e de “vigia”, na tabela de vencimentos, e das funções gratificadas de mesmo nome – algo que se repete com as nomenclaturas de “coveiro”, “fiscal municipal”, “operador de motosserra” e também, embora não totalmente sinônimas, com o cargo de “auxiliar de serviços diversos” e a função gratificada de “atividades diversas”. Assim é que esse indesejado intercâmbio entre as funções, formalmente indevido, parece ser impulsionado por uma provável similaridade ou equivalência das atribuições correspondente s aos cargos efetivos, criados em um grau de especificação inadequado, a par da criação de funções gratificadas destinadas ao exercício de atribuições não apenas em dissintonia com atividades de chefia, direção e assessoramento (como determina o art. 37, inciso V, da CF/88), como também idênticas, em muitos casos, aos cargos efetivos. Neste sentido, medidas definitivas a serem tomadas, em caráter prospectivo, de modo a resolver esse problema estrutural, hão de ser concebidas com imprescindível planejamento, objetivando um redesenho do quadro funcional, em que se opere a implantação de novo plano de classificação de cargos, carreiras e salários, para os quais deverão ser redistribuídos, transpostos, e por vezes transformados, os cargos públicos, e redefinidas as funções gratificadas nos limi tes do ordenamento jurídico. Desde que não caracterizem formas derivadas de provimento que ofendam o art. 37, inciso II, da Constituição Federal, as modificações em órgãos, em quadros, em carreiras e até em cargos públicos são legítimas, uma vez atendido o devido processo legislativo. Mais do que legítimas, em função do caráter dinâmico da atividade administrativa, e para melhor atender às mutáveis exigências do interesse público, tais reestruturações se fazem necessárias, no intuito de modernizar e adequar o aparato institucional, sob pena de se fossilizar o serviço público, impedindo a Administração de atingir seus fins constitucionalmente previstos. No caso em tela, possivelmente, um caminho a seguir seja a transformação ou criação de cargos mais polival entes, com a reunião de diferentes atribuições, para cujo exercício se requeira o mesmo nível de qualificação e que partilhem o mesmo grau de responsabilidade, aglutinados em grupos ocupacionais mais homogêneos, permitindo tanto uma progressão funcional mais coerente quanto um aproveitamento mais flexível do servidor nas alocações de que necessitar a atividade administrativa, e de modo mais consentâneo com suas competências laborais, em termos de conhecimentos, habilidades e atitudes. De todo modo, os apontamentos aqui avançados acerca de uma indispensável reestruturação do quadro funcional exorbitam a cognição sumária própria dessa fase processual e a análise do pedido de tutela de urgência formulado, que se restringe a obstar a concretização de iminentes atos administrativos fundados em legisla&cce dil;ão reputada inconstitucional. Ficam tais apontamentos, pois, à conta de diretrizes para consideração do gestor responsável e para apreciação futura. No que tange ao pleito antecipatório então formulado, relativamente a essa irregularidade, mesmo em se tomando os esclarecimentos ofertados pelo senhor Nilton Caetano de Souza em sua manifestação, tem-se por plausível o pedido, ante a demonstrada situação de desvio de função em que se encontram (ou se encontravam, até então) os servidores municipais acima listados. Quanto ao perigo na demora, entretanto, cabem algumas ponderações. Por mais evidenciada que esteja a situação de desvio de função, constituindo grave irregularidade a exigir cessação, não se pode desconsiderar, entretanto, a prolongada duração dessa circunstâ ncia – que não é, decerto, desconhecida dos agentes públicos daquela municipalidade –, circunstância esta que não se agravará, no curso da instrução, e tampouco vem ameaçar a eficácia do provimento definitivo. Pelo contrário, a se tomar o decreto exarado pelo próprio responsável, há elementos para crer que providências já têm sido tomadas no sentido do saneamento da falha. Por outro lado, a expedita determinação para o imediato encerramento dos desvios de função, em especial daqueles que se encontram nessa condição por mais de quinze anos, por uma medida antecipatória, certamente viria a agudizar o problema estrutural evidenciado, em face das dificuldades materiais já discorridas, consubstanciando um perigo reverso que pode afetar a continuidade do serviço público, de consequ&ecir c;ncias mais gravosas do que o desvio de função em si mesmo. O mesmo não se pode dizer em relação ao direito à incorporação das gratificações correspondentes ao exercício das funções em desvio. Neste ponto, há o risco iminente de que ao menos dezessete servidores, nessa circunstância há mais de quinze anos, implementem a incorporação dessas verbas, mediante processo administrativo. Desta feita, faz-se preciso conceder a tutela antecipatória, de caráter inibitório, para que a Administração municipal se abstenha de praticar quaisquer atos tendentes ao reconhecimento e implementação, pelos servidores listados na relação reproduzida linhas acima (colacionada pelo senhor Nilton Caetano de Souza juntamente à sua manifestação, à fl. 31 do ID=632871), ou de qualquer outr o que eventualmente se encontre nas mesmas condições, do direito à incorporação aos seus vencimentos da gratificação correspondente ao exercício de função em desvio, com supedâneo no art. 9.º da Lei Municipal n. 2069, de 06 de junho de 2018, c/c. o parágrafo único do art. 1.º do Decreto n. 3798, de 19 de junho de 2018, por ofensa ao art. 37, incisos II e V, da Constituição Federal. Há que se destacar, entrementes, que, mesmo versando a causa sobre a apreciação de constitucionalidade de lei – passível pelo crivo desta Corte de Contas, por força da Súmula n. 347 do Supremo Tribunal Federal, como já explicitado –, a concessão da tutela quanto a esse ponto está desobrigada de submissão ao órgão plenário do Tribunal, nos termos do art. 97 e da Súmula Vinculant e n. 10, na medida em que a quaestio iuris em foco já foi objeto de pronunciamento pelo colegiado, o qual considerou inconstitucional o desvio de função, nos termos do Acórdão n. 117/2014-Pleno, in litteris: INSPEÇÃO ESPECIAL. REPRESENTAÇÃO. PODER EXECUTIVO DO MUNICÍPIO DE CACOAL. CARGOS EM COMISSÃO. DESVIO DE FUNÇÃO. ATRIBUIÇÕES BUROCRÁTICAS OU OPERACIONAIS TÍPICAS DE CARGOS DE PROVIMENTO EFETIVO. 1. Os cargos em comissão e funções de confiança devem se restringir às funções de direção, chefia e assessoramento e que exijam alto grau de confiança pessoal entre o nomeante e nomeado. Precedentes. 2. Afigura-se inconstitucional e destoa do ideal da profissionalização do serviço público a nomeação em massa de servidores em cargos de confiança pa ra o exercício de atividades típicas de cargos de provimento efetivo, mormente quando se evidenciar ausência de correlação com o número de cargos efetivos e com as efetivas necessidades da Administração. Unanimidade. (TCERO, Proc. 1.700/2012, Processo de origem n. 2.945/2013. Acórdão n. 117/2014-Pleno. Relator: Conselheiro Paulo Curi Neto. Data de julgamento: 14.08.2014. Data de publicação: DOE do TCE-RO nº 737, 25.08.2014) II. Sobre a redução da carga horária dos servidores médicos Ainda em relação à Lei Municipal n. 2069/2018, os representantes acusam a ocorrência de irregularidade com a redução da horária prevista para os cargos de Médico Pediatra, Médico Cirurgião, Médico Ortopedista e Médico Obstetra, a partir do art. 8.º do referido diploma legal, que estipula 24 (vint e e quatro) horas semanais para esses cargos, sem, contudo, prever a correspondente redução proporcional das suas respectivas remunerações. Entendem os procuradores, ora representantes, que o dispositivo em comento é inconstitucional, por ferir o direito fundamental à saúde, uma vez que tal redução contraria o interesse público, dada a reconhecida falta de profissionais médicos para a prestação de serviços de saúde à população do município, além de afrontar os arts. 22 e 23 da Lei Complementar n. 101/2000, que somente permitem a diminuição da jornada se acompanhada da redução dos vencimentos. Em adendo, aduzem que o Município de espigão do Oeste foi recentemente advertido com um “Termo de Alerta” emitido por este Tribunal de Contas, por ter o Poder Executivo municipal ultrapassado o l imite prudencial de gastos com pessoal no segundo semestre de 2017, ficando, portanto, impedido de conceder qualquer vantagem remuneratória, no que incluem o que consideram uma vantagem indireta, como a redução da carga horária sem redução da remuneração. Por derradeiro, asseveram que a medida implicará a necessidade de contratação de mais profissionais para a prestação do mesmo serviço antes oferecido, ou o pagamento de mais plantões extras, levando esse incremento de despesa a esbarrar justamente na proibição decorrente da ultrapassagem do limite prudencial mencionado, consoante o art. 22, parágrafo único, incisos I e IV, da mesma Lei de Responsabilidade Fiscal. A seu turno, o responsável justifica a medida em face do baixo salário oferecido, da carência de profissionais especialistas interessados em atuar na localidade, e do excesso de carga horária antes determinado para esses especialistas, em comparação a outros municípios do interior do Estado. Ressalta, igualmente, que a exigência de redução proporcional dos vencimentos contida no art. 23, § 2.º, da LC n. 101/2000 teve sua eficácia suspensa pelo STF, por violar o princípio da irredutibilidade de vencimentos. Pois bem. A garantia constitucional à irredutibilidade de vencimentos, constante do inciso XV do art. 37 da Lei Maior, já foi destacada no item supra. Ao demais, a possibilidade de redução da jornada de trabalho com adequação dos vencimentos à nova carga horária, conforme estipulada no § 2.º do art. 23 da LRF, além de ser uma medida temporária, está inserida no contexto das alternativas que o diploma normativo em questão elenca para a eliminação do excesso de gastos com pessoal, o que não parece ser o propósito da norma municipal em testilha, considerando-se, também, as justificativas ofertadas pelo Prefeito. Em todo caso, como bem destacou este último, em seu arrazoado, referido dispositivo legal se encontra com eficácia suspensa pela concessão de medida cautelar nos autos da ADI n. 2.238-5, em decisão do dia 09.05.2002, de modo que não se lhe pode opor às providências adotadas pelo ente federativo relativamente à sua estrutura administrativa. Não importando, assim, em efetivo aumento ou adequação de remuneração, senão somente em ajuste da carga horária semanal, sem redução da remuneração por expressa vedação constitucional, não se vislumbra, por ora, violação do aludido inciso I do parágrafo único do art. 22 da LRF, por mais que se considerem relevantes as preocupações dos representantes com o impacto que essa mudança na jornada laboral possa acarretar na despesa pública municipal com pessoal para a manutenção da prestação do serviço de saúde, e com a mandatória eliminação do excesso de gastos enunciada no caput do art. 23 da mesma lei complementar. Entende-se, a esse respeito, estar na esfera discricionária do gestor escolher os meios que entender suficientes e mais apropriados ao cumprimento dessa imposição constitucional e legal, tendo a Carta Política prescrito nos parágrafos 3.º e 4.º do art. 169 as únicas providências obrigatórias. Nestes termos, carece de plausibilidade o pedido formulado pelos representantes para se afastar a aplicação do art. 8.º da Lei Municipal n. 2069/2018, por violação às n ormas de responsabilidade fiscal. III. Da criação de órgão público e de cargos comissionados sem o atendimento aos requisitos constantes da Constituição Federal e da Lei de responsabilidade Fiscal Em apertada síntese, os representantes fazem as seguintes afirmações: a) os cargos criados na Coordenadoria Municipal de Trânsito e Infraestrutura Urbana – CONTRAN para substituir os extintos são cargos que poderiam ser ocupados por servidores de carreira, mas estão disfarçados de cargos em comissão; b) não houve o cumprimento efetivo dos arts. 16 e 17 da LRF, pois foi encaminhada apenas uma tabela com os valores extintos e outros criados acerca de cargos comissionados e funções gratificadas, e que essa tabela não servia como estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício em que deva entrar em vigor e nos dois sub sequentes, requisito formal exigido pela LC n.101/2000 e pela CF/88 (art. 169) para validade da legislação dos entes federados que criam despesas continuadas; c) não constam dos autos do processo legislativo documentos orçamentários e financeiros que demonstrem que, efetivamente, inexistiria aumento de despesa, ou ofereçam estimativa de seu impacto no exercício presente e nos dois subsequentes, estando ausentes a comprovação de prévia dotação orçamentária suficiente para atender às projeções de despesa de pessoal e aos acréscimos dela decorrentes, a comprovação de autorização específica na lei de diretrizes orçamentárias e a declaração do ordenador da despesa de que o aumento tem adequação orçamentária e financeira com a lei orçamentária anual e co mpatibilidade com o PPA e com a LDO; d) os Processos Legislativos de n. 33 e 35/2018 estão prejudicados quanto a sua finalidade (criação de cargos), haja vista que ao Poder Executivo Municipal está defesa a criação de cargos ou funções, em razão de ter ultrapassado o limite prudencial de 95% (noventa e cinco por cento) do percentual máximo legal de gastos com pessoal, gerando nulidade das Leis Municipais n. 2068/18 e 2069/18, como já observado no item supra. O Prefeito, por sua vez, em sua manifestação, alega que: a) não houve elevação de gastos com a instituição da CONTRAN, consoante a prova de estimativa de impacto orçamentário-financeiro acostada aos autos, pois houve a eliminação de 32 cargos comissionados para haver a criação dos cargos elencados na Lei Municipal n. 2069/2018, não ocorrendo viola&c cedil;ão ao disposto nos arts. 16 e 17 da LRF; b) pretende-se criar a Unidade Orçamentária nº 0208 – Coordenadoria Municipal de Transito e Infraestrutura Urbana – COTRAN, com a aprovação do Projeto de Lei n. 043/2018, na estrutura orçamentária municipal, no orçamento do corrente exercício, bem como efetuar as correspondentes alterações nas Leis Municipais n. 2036/2018 (Lei de Diretrizes Orçamentárias) e n. 2037/2018 (Lei de Orçamento Anual), atendendo, portanto, ao art. 17 da LRF; c) a Lei n. 2.069/18 criou cargos comissionados, que se destinam apenas às atribuições de direção, chefia e assessoramento, e os cargos efetivos serão preenchidos por servidores concursados de outras Secretarias e do Departamento de Trânsito, que foi extinto; d) nenhum servidor foi nomeado ou designado para compor o quadro de funcion&aacu te;rios da COTRAN, e que isso somente será possível após a aprovação do Projeto de Lei n. 043/2018, sendo que a dotação orçamentária resultará da Unidade Orçamentária nº 0208, que será oriunda das atividades e dotações transferidas da Secretaria Municipal de Administração e Fazenda e da Secretaria Municipal de Obras e Serviços Públicos, por intermédio de abertura de Crédito Especial; e) a estimativa do impacto orçamentário-financeiro exposta junto ao Projeto de Lei já cumpriu o requisito quanto à declaração do ordenador da despesa acerca de que o aumento tem adequação orçamentária e financeira com a LOA e compatibilidade com o PPA; f) há previsão na Lei Municipal n. 2036/2018 de uma margem de expansão das despesas de caráter cont inuado, destinando-se à permissão de incluir eventuais programas, projetos ou atividade que venham a constituir despesas com essa característica. Logo, para melhor esclarecimento acerca desse tema, cabe reproduzir os artigos 15, 16 e 17 da LRF, que dispõem (destacou-se): Art. 15.
Serão consideradas não autorizadas, irregulares e lesivas ao patrimônio público a geração de despesa ou assunção de obrigação que não atendam o disposto nos arts. 16 e 17. Art. 16. A criação, expansão ou aperfeiçoamento de ação governamental que acarrete aumento da despesa será acompanhado de: I - estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício em que deva entrar em vigor e nos dois subseqüentes; II - declaração do ordenador da despesa de que o aumento tem adequação orçamentária e financeira com a lei orçamentária anual e compatibilidade com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias. § 1o Para os fins desta Lei Complementar, considera-se: I - adequada com a lei orçamentária anual, a despesa objeto de dotação específica e suficiente, ou que esteja abrangida por crédito genérico, de forma que somadas todas as despesas da mesma espécie, realizadas e a realizar, previstas no programa de trabalho, não sejam ultrapassados os limites estabelecidos para o exercício; II - compatível com o plano plurianual e a lei de diretrizes orçamentárias, a despesa que se conforme com as diretrizes, objetivos, prioridades e metas previstos nesses instrumentos e não infrinja qualquer de suas disposições. § 2o A estimativa de que trata o inciso I do caput será acompanhada das premissas e metodol ogia de cálculo utilizadas. § 3o Ressalva-se do disposto neste artigo a despesa considerada irrelevante, nos termos em que dispuser a lei de diretrizes orçamentárias. § 4o As normas do caput constituem condição prévia para: I - empenho e licitação de serviços, fornecimento de bens ou execução de obras; II - desapropriação de imóveis urbanos a que se refere o § 3o do art. 182 da Constituição. Art. 17. Considera-se obrigatória de caráter continuado a despesa corrente derivada de lei, medida provisória ou ato administrativo normativo que fixem para o ente a obrigação legal de sua execução por um período superior a dois exercícios. § 1o Os atos que criarem ou aumentarem despesa de que trata o caput deverão ser instruídos com a estimativa prevista no inciso I do art. 16 e de monstrar a origem dos recursos para seu custeio. § 2o Para efeito do atendimento do § 1o, o ato será acompanhado de comprovação de que a despesa criada ou aumentada não afetará as metas de resultados fiscais previstas no anexo referido no § 1o do art. 4o, devendo seus efeitos financeiros, nos períodos seguintes, ser compensados pelo aumento permanente de receita ou pela redução permanente de despesa. § 3o Para efeito do § 2o, considera-se aumento permanente de receita o proveniente da elevação de alíquotas, ampliação da base de cálculo, majoração ou criação de tributo ou contribuição. § 4o A comprovação referida no § 2o, apresentada pelo proponente, conterá as premissas e metodologia de cálculo utilizadas, sem prejuízo do exame de compatibilidade da despesa com as dema is normas do plano plurianual e da lei de diretrizes orçamentárias. § 5o A despesa de que trata este artigo não será executada antes da implementação das medidas referidas no § 2o, as quais integrarão o instrumento que a criar ou aumentar. § 6o O disposto no § 1o não se aplica às despesas destinadas ao serviço da dívida nem ao reajustamento de remuneração de pessoal de que trata o inciso X do art. 37 da Constituição. § 7o Considera-se aumento de despesa a prorrogação daquela criada por prazo determinado. No ensejo, cabe consignar que a análise dos autos, quanto a esse ponto, não tem a finalidade de apreciar a constitucionalidade ou não das leis municipais em questão, mas o cumprimento do disposto na Lei de Responsabilidade Fiscal. Assim sendo, verificamos que, para a criação de órg&ati lde;o público, com a consequente criação de cargos para o seu funcionamento, há a necessidade de que, acompanhando o projeto de lei, conste o estudo de impacto orçamentário-financeiro, por se enquadrar a proposta na hipótese do art. 17, como despesa de caráter continuado. Desta forma, conforme esse dispositivo legal, se os atos que acarretem a criação ou aumento de despesa estiverem acompanhados do estudo de impacto orçamentário-financeiro no exercício em que entrará em vigor e nos dois subsequentes, estarão cumprindo o que a aludida lei dispõe. Neste sentido, doutrina a Dra. Tathiane Piscitelli o seguinte: Nos termos no § 1º, do artigo 17, o ato que promover a criação ou aumento de uma despesa corrente desse tipo deverá estar instruído com uma estimativa do impacto orçamentário-financeiro – a exemplo do art igo 16 da LRF – e, ademais, demonstrar a origem dos recursos para o seu custeio. Ou seja, deve-se tratar da repercussão que a criação ou aumento da despesa trará para as contas públicas, e por isso a exigência do impacto, e também assegurar que existam recursos para fazer frente à despesa ora instituída. Acrescenta, ainda, a Dra. Piscitelli: “De um ponto de vista geral, a exigência da estimativa do impacto orçamentário financeiro impõe maior responsabilidade e controle na gestão do dinheiro público”. Depreende-se, todavia, tanto da documentação que os representantes trouxeram quanto da documentação trazida pelo Prefeito, que tal estudo não foi realizado da forma que se deveria. O Prefeito anexou à sua defesa a Mensagem n. 022/2018, de 07 de maio de 2018 (fl. 23/29 do ID=632871, também juntada, anteriormente, pelos representantes, às fls. 33/48 do ID=628858), que encaminha o Projeto de Lei n. 33/2018, versando sobre a criação e extinção dos cargos.
Esta Mensagem, em meio às justificativas para a aprovação do projeto, contém uma tabela comparativa entre os cargos a serem criados e os cargos a serem extintos e suas respectivas remunerações, defendendo que a despesa criada ou aumentada não afetará as metas de resultados fiscais previstas na LDO, uma vez que os cargos a serem criados serão custeados com a exclusão de cargos já existentes. Além disso, o Prefeito responsável igualmente colaciona a lista de servidores que serão remanejados de outras Secretarias para a COTRAN (fl. 70/73 do ID=632871). Os representantes juntaram aos autos, por sua vez, o Memorando n. 1333/COOPLAN/2018, encaminhado pela Coordenadoria de Planejamento para a Secretaria de Admi nistração e Fazenda (e solicitado verbalmente pela Procuradoria), contendo em anexo um documento denominado “Impacto Despesa Pessoal” (fls. 73/77 do ID=628858), que relaciona a despesa com pessoal de maio de 2017 a abril de 2018, fazendo as vezes de estudo de impacto orçamentário-financeiro, apresentado por ocasião da tramitação do projeto de lei. Referidos documentos não são capazes, porém, de comprovar que não haverá aumento de despesa com a criação do órgão e de seus cargos, falhando em oferecer as informações indispensáveis, de modo detalhado, que sirvam como premissas e exponham a metodologia de cálculo utilizada, para essa conclusão. Em especial, como ressaltam os representantes, o aludido estudo, restringindo-se ao mês de abril do corrente ano de 2018, não engloba os meses seguintes de 2018, e os an os de 2019 e 2020. O Tribunal de Contas da União já se posicionou acerca desse tema: ACÓRDÃO 883/2005 – TCU [...] 14.
Pela leitura do citado normativo, verifico que o demonstrativo do impacto financeiro previsto no inciso I do art. 16 deve ser elaborado tão-somente quando houver criação, expansão ou aperfeiçoamento de uma ação governamental que acarrete aumento de despesa. A manutenção das ações governamentais em seu estado rotineiro ou a não elevação dos gastos refogem da obrigação prevista no citado inciso. 15. Além disso, entendo que a exigência de que referido demonstrativo contemple o impacto no exercício em que a ação deva entrar em vigor e nos dois exercícios subsequentes abarca duas idéias. A primeira, é a de que o orçamento vigente não contemplava tais de spesas, de modo que a decisão de criar, expandir ou aperfeiçoar determinada ação governamental surgiu quando já vigente a Lei Orçamentária e, por tal razão, a exigência de que seja previsto o impacto no exercício que tais despesas entrarão em vigor. A segunda indica a continuidade dos gastos, que impactarão nos orçamentos subsequentes, razão pela qual a lei exigiu a estimativa desse impacto nos dois exercícios posteriores àquele em que a ação entrou em vigor. 16. Quanto à primeira situação, parece-me evidente que se determinada despesa já está autorizada na Lei Orçamentária em vigor, seu impacto orçamentáriofinanceiro já se encontra estimado, pois já está fixado na lei. Não vejo razão prática para que o gestor, ao implementar o que está legal mente autorizado, estime o impacto de uma despesa já prevista, pois tal impacto já foi incorporado ao orçamento. [...] 19. Assim, a criação de um programa de governo traz em seu bojo diversas ações que deverão se delongar por outros exercícios, exigindo recursos financeiros para a quitação das respectivas despesas. O gestor, ao acrescer a despesa do Estado, deve ter o cuidado de avaliar a capacidade financeira, atual e futura, de a Administração arcar com a elevação dessas despesas confrontando-a com a previsão de suas receitas, de modo a permitir uma melhor análise sobre a conveniência e a oportunidade de serem iniciadas, expandidas ou aperfeiçoadas ações governamentais que poderão ficar posteriormente comprometidas diante da insuficiência de receitas. [...] Quanto houver criação, expansão, aperfe içoamento de ações governamentais (estaduais ou municipais) que resultem no aumento de despesa, estas só podem ser instituídas se atendidos os seguintes requisitos:
1) demonstração de estimativa do respectivo impacto orçamentário-financeiro (custos) para o exercício em vigor e nos dois seguintes (art. 16). Significa identificar os valores previstos para essas despesas e sua diluição nos orçamentos dos exercícios em que efetivamente for executada a despesa;
2) declaração do ordenador de despesa indicando e identificando a existência de dotação orçamentária suficiente (despesa realizada e a realizar). Se a despesa se iniciar no orçamento em curso, deve haver previsão de dotação para tal finalidade, específica ou ao menos genérica;
3) declaração do ordenador de despesas de que o aumento de despesas está em consonância com o Plano Plurianual - PPA (quando for o caso) e com a Lei de Diretrizes Orçamentárias - LDO. A compatibilidade fica caracterizada quando as despesas estiverem em conformidade com as disposições e com os objetivos, diretrizes, prioridades e metas previstas naqueles instrumentos;
4) parâmetros (premissas) e metodologia de cálculo utilizada para estimativas de gastos com cada criação, expansão ou aperfeiçoamento da ação governamental. Este documento deve ser claro, motivado e explicativo, de modo a evidenciar de forma realista as previsões de custo e seja confiável, ficando sujeito à avaliação dos resultados pelo controle interno e externo.
Esses elementos devem acompanhar a proposta de criação, expansão ou aperfeiçoamento da ação de governo quando for necessária a aprovação legislativa. As regras se aplicam a todos os poderes e órgãos constitucionais. Sem o atendimento a essas exigências sequer poderá ser iniciado o processo licitatório (§ 4º do art. 16) para contratação de obras, serviços e fornecimentos relacionados ao implemento da ação governamental. Dessa forma, entendo que as Leis Municipais de n. 2068/18 e 2069/2018, que têm como objeto a criação da Coordenadoria de Trânsito e Infraestrutura Urbana – COTRAN e a instituição de cargos comissionados para atender o respectivo órgão, contrariam os arts. 16 e 17 da Lei de Responsabilidade Fiscal. Ante o exposto, e em juízo de cognição sumária, com suporte no art. 3.º-A da Lei Complementar estadual n. 154/9, c/c. art. 108-A, caput e § 1.º do Regimento Interno desta Corte de Contas, acolhendo em parte os argumentos expendidos na presente Representação, DECIDO: I – DETERMINAR ao Chefe do Poder Executivo do Município de Espigão do Oeste, ou quem suas vezes fizer, que se abstenha de praticar quaisquer atos tendentes ao reconhecimento e implementação, pelos servidores em desvio de função, do direito à incorporação aos seus vencimentos da gratificação correspondente ao exercício de função em desvio, com supedâneo no art. 9.º da Lei Municipal n. 2069, de 06 de junho de 2018, c/c. o parágrafo único do art. 1.º do Decreto n. 3798, de 19 de junho de 2018, por ofensa ao art. 37, incisos II e V, da Constituição Federal, até ulterior deliberação desta Corte; II – DETERMINAR ao Chefe do Poder Executivo do Município de Espigão do Oeste, ou quem suas vezes fizer, que se abstenha de praticar quaisquer atos tendentes à nomeação de servidores para os cargos criados com a Lei Municipal n. 2069/2018, ou tendentes à estruturação do órgão criado pela Lei Municipal n. 2068/2018, por ofensa aos arts. 16 e 17 da Lei de Responsabilidade Fiscal, até a ulterior deliberação desta Corte; III – Notificar o Chefe do Poder Executivo do Município de Espigão do Oeste para o imediato cumprimento das ordens constantes dos incisos I e II, comprovando nos autos das medidas tomadas para esse fim; IV – Cumpridas as determinações supra, encaminhar os presentes autos ao Corpo Técnico, para análise, na forma regimental, após o que será conferido prazo ao responsável para apresentação de razões de justificativa acerca dos apontamentos já elencados e dos que, por ventura, sobrevierem da an&aacut e;lise; V – Intimar o Ministério Público de Contas a respeito desta decisão; e VI – Publicar esta decisão no Diário Oficial Eletrônico do TCE/RO. Porto Velho, 24 de julho de 2018. PAULO CURI NETO Conselheiro Matrícula 450”
Jornalista Ronan Almeida de Araújo (DRT/RO 431/98)
